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Cambiamenti Climatici

Nuovi obiettivi UE per la riduzione delle emissioni di gas serra

29/09/2016

La Commissione Europea ha presentato due proposte legislative per limitare le emissioni di gas serra nei settori LULUCF (Land-Use, Land-Use Change and Forestry) e in quelli non coperti dal sistema di scambio di quote nel mercato dei crediti europeo (EU-ETS), tra cui l’agricoltura.

Più precisamente si tratta della cosiddetta Proposta ESR - COM(2016) 482* e della Proposta LULUCF - COM(2016) 479**.

Per quanto riguarda la prima, si tratta di una bozza di regolamento relativo all’Effort Sharing Regulation, ovvero la suddivisione tra gli Stati Membri dell’obiettivo comunitario di riduzione delle emissioni di gas serra del 40% entro il 2030 rispetto al 1990 (già approvato nel 2014 con il “2030 climate and energy goals for a competitive, secure and low-carbon EU economy”).

È opportuno ricordare come l’obiettivo europeo al 2030 è stato scomposto in due parti: un obiettivo di riduzione delle emissioni per i grandi impianti industriali che ricadono nell’Emission Trading Europeo (abbreviato con “EU-ETS” e che riguarda le grandi installazioni per la produzione di energia/industria) e un obiettivo di emissioni degli altri settori (cosiddetti ESD: emissioni da riscaldamento edifici, trasporti, emissioni non CO2 da agricoltura, rifiuti, piccola industria, ecc).

Nell’ambito di questi strumenti, gli obiettivi UE al 2030 sono:

– per il settore EU-ETS, riduzione del 43% complessivo rispetto alle emissioni del 2005;

– per il settore non EU-ETS, riduzione del 30% rispetto alle emissioni del 2005.

La proposta di Effort Sharing (“condivisione dello sforzo”) si riferisce alle sole emissioni derivanti dai settori non EU-ETS, e suddivide il -30% europeo fra gli Stati Membri, con obiettivi differenziati, decisi sulla base di criteri orientati all’equità, principalmente sulla base del  PIL pro capite. Gli obiettivi dei singoli stati vanno da 0 a -40% e per l’Italia il target assegnato è la riduzione delle emissioni dei settori non-ETS del 33% nel 2030 rispetto al 2005.

Questa proposta include due nuove forme di flessibilità che dovrebbero facilitare il raggiungimento dei target: si tratta della flessibilità tra settori ETS e quelli ESD, che permette agli Stati Membri di utilizzare quote EU-ETS per coprire parte delle emissioni dei settori ESD e la flessibilità di utilizzare crediti derivanti dal cosiddetto settore LULUCF (“Land Use, Land Use Change and Forestry”) per il raggiungimento degli obiettivi dell’Effort Sharing. L’utilizzo di questa flessibilità è limitata ad un tetto massimo di 280Mt CO2 eq. a livello europeo (circa 0.5% delle emissioni del 1990), suddiviso tra gli Stati Membri sulla base dell’importanza relativa delle emissioni dal settore agricolo in ciascun paese. Questo tetto è riservato solo nel caso il settore produca crediti, mentre gli eventuali debiti dovranno essere  contabilizzati in toto.

Per quanto riguarda la bozza di regolamento relativa ai settori LULUCF, presentata contestualmente a quella sull’Effort Sharing, si tratta degli impatti relativi ai cambiamenti d’uso dei suoli, comprendendo sia gli assorbimenti di carbonio che le emissioni (tranne quelle relative al metano ed al protossido di azoto nel settore agricoltura, che sono contabilizzate in ambito ESR).

Si ricorda, al proposito, che proprio grazie alle cosiddette misure LULUCF si riesce a compensare circa il 7% delle emissioni totali a livello europeo. Il settore LULUCF, tuttavia, si presenta estremamente complesso perché è l’unico dove si hanno anche degli assorbimenti di CO2 e dove il bilancio del carbonio è condizionato sia da fattori antropici che naturali.  In questo ambito, per incentivare azioni di riduzione delle emissioni e/o aumento degli assorbimenti, sono state elaborate complicate regole di contabilizzazione per ciascuna tipologia d’uso del suolo ed il risultato di questi bilanci porta a generare “crediti”, da utilizzare – seppure in parte - nei settori non-ETS (ESR) oppure “debiti” che dovranno essere compensati-nella loro totalità- da ulteriori riduzioni di emissioni da altri settori ESR.

Le due proposte di regolamento, quindi, sono congiuntamente destinate a costituire importanti evoluzioni normative in merito alla determinazione dell’effettivo ruolo del settore agroforestale nell’ambito delle strategie europee di mitigazione climatica.

La questione centrale è legata al livello di compensazione che potrà essere effettuato tra le emissioni del comparto agricolo, ricadente nei settori non ETS, e gli assorbimenti prodotti nelle attività LULUCF. Questi ultimi, attualmente disciplinati soltanto nell’ambito dagli obblighi internazionali ai sensi del protocollo di Kyoto - e quindi con orizzonte solo al 2020 (vedi decisione 529/2013/EU) – con la nuova proposta vengono dotati di nuove forme di flessibilità, sia interne che riferite alla compensazione delle emissioni dei settori non ETS.

E’ stata introdotta, infatti, la possibilità di utilizzare crediti derivanti settore LULUCF  per il raggiungimento degli obiettivi dell’Effort Sharing, seppure con un tetto massimo di 280Mt CO2 eq. a livello europeo (circa 16% delle emissioni non CO2 medie del comparto agricolo nel 2008-2012), suddiviso tra gli Stati Membri sulla base dell’importanza relativa delle emissioni dal settore agricolo in ciascun Paese. Per l’Italia, questo valore è fissato in un massimo di 11,5 milioni di tonnellate di CO2 equivalente, per tutto il periodo 2020-30.

In relazione a questa forma di flessibilità, non sono condivisibili le critiche sollevate da associazioni di tutela ambientale che ritengono che questa possibilità di compensare, limitatamente, le emissioni agricole con gli assorbimenti del settore LULUCF possa tradursi in “scappatoie” circa gli impegni di riduzione del settore agricolo. Si ritiene, invece che, seppure ambiziosi, gli obiettivi di riduzione delle emissioni da parte del settore agricolo debbano essere effettivamente percorribili per le imprese e per i settori produttivi e non debbano minare la competitività delle imprese, anche considerando che la sostenibilità è un obiettivo ambientale, ma anche sociale ed economico. Con riferimento a ciò, si ritiene indispensabile non solo mantenere i criteri di flessibilità introdotti, ma anche ampliarne le possibilità, in modo da consentire la scelta di strumenti e misure differenziate e più adeguate, incentivando così, il più rapido raggiungimento degli obiettivi.

In ogni caso, al fine di prevenire il rischio che la flessibilità possa costituire un alibi per alcuni settori, maggiormente impattanti sotto il profilo emissivo, è importante che gli assorbimenti derivanti dal settore agroforestale (attività LULUCF) non vengano computati a vantaggio dei settori ETS, ma possano essere impiegati per compensare eventuali emissioni prodotte dallo stesso settore agricolo.

In merito alla proposta LULUCF, più specificatamente, questa mira alla costruzione di un quadro giuridico di riferimento per il periodo post-2020, definendo il modo in cui il LULUCF sarà incluso in modo omogeneo nel quadro complessivo delle politiche climatiche della UE.

Con la proposta COM(2016) 479, la UE stabilisce gli impegni degli Stati membri in materia di uso del suolo, cambiamenti di uso del suolo e silvicoltura ("LULUCF") che assicurano il rispetto dell'impegno di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra assunto dall'Unione per il periodo compreso tra il 2021 e il 2030, nonché le norme di contabilizzazione delle emissioni e degli assorbimenti risultanti dalle attività LULUCF e le norme per il controllo dell'adempimento dei suddetti impegni da parte degli Stati membri.

Il campo di applicazione include i gas serra CO2 (anidride carbonica), CH4 (metano) e N2O (protossido di azoto) e le emissioni e gli assorbimenti che si verificano nelle seguenti categorie contabili del suolo:

(a) terreni imboschiti: uso del suolo comunicato come terre coltivate, pascoli, zone umide, insediamenti e altri terreni convertiti in terreni forestali;

(b) terreni disboscati: uso del suolo comunicato come terreni forestali convertiti in terre coltivate, pascoli, zone umide, insediamenti e altri terreni;

(c) terre coltivate: uso del suolo comunicato come terre coltivate che restano tali e come pascoli, zone umide, insediamenti, altri terreni convertiti in terre coltivate e come terre coltivate convertite in zone umide, insediamenti e altri terreni;

(d) pascoli gestiti: uso del suolo comunicato come pascoli che restano tali, come terre coltivate, zone umide, insediamenti e altri terreni convertiti in pascoli e come pascoli convertiti in zone umide, insediamenti e altri terreni;

(e) terreni forestali gestiti: uso del suolo comunicato come terreni forestali che restano tali.

Gli Stati membri, inoltre, hanno la facoltà di includere nel campo di applicazione degli impegni le zone umide gestite, intese come uso del suolo comunicato come zone umide che restano tali, come insediamenti e altri terreni convertiti in zone umide e come zone umide convertite in insediamenti e altri terreni.

La proposta definisce l'impegno per ciascuno Stato membro di assicurare che il settore LULUCF non dia origine, dopo l'applicazione delle norme di contabilizzazione previste dal regolamento, e tenuto conto degli strumenti di flessibilità, ad emissioni nette sul proprio territorio.

Questo principio viene definito nella valutazione d'impatto come la regola “no debiti”. In particolare, per i periodi compresi tra il 2021 e il 2025 e tra il 2026 e il 2030, tenuto conto degli strumenti di flessibilità, ciascuno Stato membro garantisce che le emissioni non superano gli assorbimenti, calcolate come somma delle emissioni e degli assorbimenti totali sul loro territorio, cumulativamente in tutte le categorie contabili del suolo su indicate e contabilizzate in conformità del regolamento. Se uno Stato Membro crea più emissioni che assorbimenti, in questo caso è “in debito” e deve applicare le relative flessibilità al fine di adempiere agli obblighi che incombono su di lui in base alla presente normativa.

Sono altresì stabilite nell’ambito della proposta le norme generali per evitare il doppio conteggio, per gestire i trasferimenti tra le categorie di uso del suolo e per tenere conto di ogni comparto di carbonio. La proposta si basa in ampia misura sulle norme generali di contabilizzazione di cui alla decisione 529/2013/UE, con l'aggiunta di una regola dinamica per trasferimento di categorie di uso del suolo.

Come elementi di interesse si segnala la modifica dei criteri di contabilizzazione relativa ai terreni forestali gestiti che, al fine di risolvere alcuni problemi legati alla sottostima dei livelli di riferimento subdolamente applicata in precedenza da alcuni Stati con lo scopo di dare maggiore rilievo ai risultati conseguiti, sono ora contemplati in modo da garantire la verifica della coerenza delle stime dichiarate e quanto effettivamente realizzato.

Per quanto riguarda gli strumenti di flessibilità “interna” al settore LULUCF, gli Stati membri possono:

-  compensare le emissioni in una categoria di contabilizzazione del suolo con gli assorbimenti di un'altra categoria nel loro territorio;

- accumulare gli assorbimenti netti identificati nella sua contabilizzazione per un periodo di 10 anni;

- trasferire ad un altro Stato membro gli assorbimenti in eccesso per garantire la conformità con la regola ”no debiti”.

Gli Stati membri sono tenuti, inoltre, a garantire un adeguato monitoraggio, in conformità al regolamento, per poter beneficiare degli strumenti di flessibilità.

In merito alla questione - centrale per il settore agroforestale - delle interconnessioni possibili tra gli assorbimenti delle misura LULUCF e le emissioni agricole contabilizzate nell’ambito dell’ESR, nella conclusione della valutazione d’impatto della proposta LULUCF è emersa come opzione preferita quella che prevede un pilastro della politica LULUCF separato che continuerà ad essere utilizzato insieme alla regola del "non-debito" unitamente ad una flessibilità limitata tra LULUCF e i settori non ETS, giustificata dalla necessità derivante dal “potenziale inferiore di mitigazione dell'agricoltura e la quota del settore agricolo per ciascuno Stato membro”. Sul tema, infatti, tra marzo e giugno 2015, la Commissione europea ha condotto una consultazione pubblica sul modo migliore per affrontare la questione delle emissioni provenienti dall'agricoltura, silvicoltura o da altri ambiti dell'uso del suolo nel contesto del quadro 2030 per le politiche del clima e dell'energia dell'UE e sembra che la possibilità di fondere agricoltura e LULUCF in un pilastro separato al di fuori dell'ESD sia risultata l'opzione che ha ottenuto il minor sostegno (i governi nazionali hanno mostrato più interesse per un pilastro LULUCF separato, possibilmente con meccanismi di flessibilità, o, al limite, per la fusione del LULUCF nell'ESD).

A tal proposito Coldiretti ritiene, tuttavia, che la flessibilità introdotta tra misure LULUCF e settori non ETS a questi fini, per l’Italia, sia insufficiente, ma che, piuttosto, sarebbe necessario richiedere la considerazione, in un unico pilastro, di tutte le emissioni e gli assorbimenti derivanti dalle attività del settore agricolo e forestale, in modo da consentire una visione completa del ruolo svolto dall’agricoltura nelle strategie di mitigazione climatica.

 

 

*COM(2016) 482 - Proposta di Regolamento relativo alle riduzioni annuali vincolanti delle emissioni di gas a effetto serra a carico degli Stati membri nel periodo 2021-2030 per un'Unione dell'energia resiliente e per onorare gli impegni assunti a norma dell'accordo di Parigi e recante modifica del regolamento (UE) n. 525/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ad un meccanismo di monitoraggio e comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra e di comunicazione di altre informazioni in materia di cambiamenti climatici

 

**COM(2016) 479 - Proposta di Regolamento relativo all'inclusione delle emissioni e degli assorbimenti di gas a effetto serra risultanti dall'uso del suolo, dal cambiamento di uso del suolo e dalla silvicoltura nel quadro 2030 per il clima e l'energia e recante modifica del regolamento (UE) n. 525/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo a un meccanismo di monitoraggio e comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra e di comunicazione di altre informazioni in materia di cambiamenti climatici.

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